De belangrijkste juridische Een functionaris van de buitenlandse dienst van de Europese Unie adviseerde de topfunctionaris van het departement dat een nieuw advies van rechters in Den Haag de EU-staten niet verplicht om goederen die uit Israëlische nederzettingen worden geïmporteerd te verbieden, zo blijkt uit een uitgelekte analyse.
Juridische experts zeiden dat de analyse in tegenspraak is met de uitspraak van het Internationaal Gerechtshof (ICJ) dat staten alle steun voor de Israëlische bezetting van Palestina, inclusief de Westelijke Jordaanoever en de Gazastrook, moeten beëindigen.
In een memo van zeven pagina’s betoogde Frank Hoffmeister, de directeur van de juridische afdeling van de buitenlandse dienst van de EU, dat hoewel de Europese wet de etikettering van producten uit nederzettingen voorschreef, een verbod op de import en verkoop ervan nog steeds ter discussie stond.
“De EU-wetgeving vereist etikettering die aangeeft dat voedsel afkomstig is van de Westelijke Jordaanoever en de nederzettingen”, zegt Hoffmeisters analyse. “Het is een kwestie van verdere politieke waardering of we het beleid van de EU ten aanzien van de import van goederen uit de nederzettingen moeten herzien.”
Het juridische advies, dat hieronder integraal wordt weergegeven, werd op 22 juli naar Josep Borrell, hoofd van het buitenlands beleid van de EU, gestuurd, drie dagen nadat het Internationaal Gerechtshof had besloten dat staten geen “hulp of assistentie mogen verlenen bij het in stand houden” van de illegale bezetting van Israël.
“De EU negeert haar verantwoordelijkheid om het internationaal recht te handhaven.”
Francesca Albanese, de speciale rapporteur van de Verenigde Naties voor de situatie van de mensenrechten in de sinds 1967 bezette Palestijnse gebieden, vertelde The Intercept dat de houding van de EU ten opzichte van het oordeel van het Internationaal Gerechtshof “juridisch gebrekkig, politiek schadelijk en moreel gecompromitteerd” was.
“De EU verwaarloost haar verantwoordelijkheid om het internationaal recht te handhaven”, zei ze. “Deze verbuiging van de regels voor politiek gemak tast de geloofwaardigheid van het buitenlands beleid van de EU aan en verraadt het vertrouwen van mensen buiten Palestina.”
“De aanpak van de EU schept ook een gevaarlijk precedent door haar verplichtingen onder het advies van het Internationaal Gerechtshof als optioneel te beschouwen, vooral te midden van aanhoudende wreedheden”, aldus Albanese. “Dit impliceert dat de naleving van het internationaal recht discretionair is en het vertrouwen in het internationale rechtssysteem ondermijnt.”
Daniel Levy, een voormalige Israëlische vredesonderhandelaar en voorzitter van het US/Middle East Project, herhaalde de kritiek en beschreef het advies van Hoffmeister als “een zeer valse en gemakkelijk te weerleggen interpretatie.”
Pete Stano, de hoofdwoordvoerder van buitenlandse zaken en veiligheidspolitie bij de Europese Commissie, zei in een verklaring aan The Intercept: “Als algemene regel geven we geen commentaar op lekken van vermeende interne documenten.”
Geleerden op het gebied van internationaal recht vertelden The Intercept dat de analyse van Hoffmeister onjuist was: voor producten afkomstig uit de illegale nederzettingen van Israël voldeed de specifieke etikettering niet aan de eis van het ICJ om de Israëlische bezetting niet te erkennen.
“Het ICJ heeft duidelijk gemaakt dat ‘alle hulp’ van welke aard dan ook door alle staten aan het nederzettingenproject moet stoppen. Ik ben van mening dat dit vereist dat de EU haar beleid herziet om een einde te maken aan alle handel, financiering of andere hulp die op enigerlei wijze de Israëlische bezetting ondersteunt”, aldus Susan Akram, directeur van de International Human Rights Clinic van de Boston University School of Law. . “Het huidige beleid is niet in overeenstemming met de mening van het Internationaal Gerechtshof, en dat is geen kwestie, zoals de EU-opinie stelt, ‘van verdere politieke waardering voor de vraag of het EU-beleid moet worden herzien.’”
Akram zei dat de analyse de eis van het Internationaal Gerechtshof om de bezetting niet te erkennen ten onrechte gelijkstelde met het beleid van de EU om “samen met internationale partners te werken aan het nieuw leven inblazen van een politiek proces” voor een tweestatenoplossing.
“Dit is niet wat de rechtbank heeft geëist”, zei ze. “Het heeft verklaard dat de hele bezetting illegaal is en zo snel mogelijk moet worden beëindigd. Dit is niet afhankelijk van onderhandelingen, of het nu gaat om een tweestatenoplossing of anderszins.”
De analyse van Hoffmeister waarschuwde de EU ook om “verdere rechtszaken voor nationale rechtbanken te verwachten met betrekking tot wapenverkoop of andere vormen van hulp aan Israël.”
Miljarden aan Europese investeringen
Het ICJ is ‘s werelds hoogste juridische orgaan voor het behandelen van geschillen tussen staten en zijn meningen zijn weliswaar niet bindend, maar dragen ‘groot juridisch gewicht en moreel gezag’ en worden beschouwd als de gouden standaard in het internationaal recht. In september reageerde de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties op de uitspraak van het Internationaal Gerechtshof door te zeggen dat Israël zijn 57-jarige bezetting binnen twaalf maanden moet beëindigen.
Hoffmeister, de auteur van de EU-wetsnota, is ook de in Brussel gevestigde directeur van de werkgroep buitenlands en veiligheidsbeleid van de Duitse liberale Vrije Democratische Partij, die een groot voorstander is van de Israëlische oorlog in Gaza. De FDP, waarvoor Hoffmeister voorheen vicevoorzitter van Brussel was, heeft opgeroepen tot een bevriezing van de betalingen van de EU en Duitsland aan Palestijnse instellingen en programma’s totdat een speciale audit heeft verzekerd dat er geen geld naar “de financiering van islamistische terreur” gaat.
Al meer dan 100 jaar spelen Europese landen een centrale rol bij het ondersteunen van Joodse nederzettingen in landen tussen de Middellandse Zee en de Jordaan. Sinds de oprichting van Israël in 1948 en de verovering van de bezette gebieden in 1967 hebben hun handels- en politieke steun de Israëlische controle over het gebied versterkt.
Tussen 2020 en augustus 2023 hebben Europese investeerders naar schatting 164,2 miljard dollar aan leningen en garanties verstrekt aan bedrijven die ‘actief betrokken’ zijn bij Israëlische nederzettingen – en hadden ze 144,7 miljard dollar aan aandelen en obligaties in dezelfde bedrijven in handen, volgens een schatting van een coalitie van groepen. zich verzetten tegen Europese investeringen in nederzettingen.
Het grootste deel van de wereld beschouwt civiele Israëlische nederzettingen in de bezette gebieden als illegaal volgens het internationaal recht. Maar vandaag lijkt het nederzettingsproject te versnellen, waarbij nieuwe buitenposten worden gebouwd op de Westelijke Jordaanoever en gepland in de Gazastrook.
De dissonantie van deze stappen tegen de achtergrond van wat sommigen ‘de eerste via livestream uitgezonden genocide’ noemen, heeft landen als Ierland ertoe gebracht een wetsvoorstel nieuw leven in te blazen dat de handel met Israëlische nederzettingen verbiedt. Dit wetsontwerp was in de mottenballen gelegd vanwege de vrees dat het de EU-regels zou overtreden.
In een dinsdag vrijgegeven brief over de voortgang van de wet, waarschuwde de Ierse vice-premier dat als de EU niet handelt, onafhankelijke naties de handel zouden kunnen gaan verbieden, in overeenstemming met het Internationaal Gerechtshof.
“Handel is een exclusieve EU-bevoegdheid en daarom lag de focus van de regering op het bereiken van actie op EU-niveau”, schreef Tánaiste Micheál Martin, tevens de Ierse minister van Buitenlandse Zaken. “Ik heb de EU consequent opgeroepen om de relatie tussen de EU en Israël alomvattend te herzien in het licht van het advies. De procureur-generaal heeft verduidelijkt dat als dit niet mogelijk is, er in de EU-wetgeving gronden zijn die staten toestaan actie te ondernemen op nationaal niveau.”
De Noorse regering adviseerde haar bedrijven op 17 oktober ook om handel te vermijden die de aanwezigheid van Israël in bezet gebied versterkt.
Op dezelfde dag stelde een partijoverschrijdende groep van dertig leden van het Europees Parlement een schriftelijke vraag aan de Europese Commissie met de vraag of zij nu “haar verplichtingen onder het internationaal recht zou nakomen en dringend alle handel met de illegale Israëlische nederzettingen zou verbieden”, nadat de uitspraak van het Internationaal Gerechtshof.
“De EU riskeert aansprakelijk te worden voor het helpen en bijstaan van een apartheidsregime en zijn gruwelijke misdaden.”
Hoffmeister zelf riep vorig jaar staten op om de besluiten van het Internationaal Gerechtshof na te leven en betreurde het Russische onvermogen om dit in Oekraïne te doen.
Wat betreft Gaza en de Westelijke Jordaanoever was zijn advies echter dat het blok al “in overeenstemming” was met zijn plichten om de wettigheid van de bezetting niet te erkennen, en de kwestie van de Israëlische nederzettingen overliet aan het tweestatenvredesproces.
Volgens Akram, hoogleraar rechten aan de Universiteit van Boston, is dit ook niet in overeenstemming met de eis van het Internationaal Gerechtshof dat alle kolonisten onmiddellijk uit bezet gebied moeten worden verwijderd. “Het geeft staten geen discretionaire bevoegdheid om deze kwestie onderwerp van onderhandelingen te laten zijn”, zei ze.
Albanese, de speciale VN-rapporteur, zei dat het zelfbeeld van de EU als bemiddelaar in Palestina was aangetast door haar onwil om zich uit te spreken over Israëlische schendingen van het internationaal recht.
“Door toevlucht te nemen tot escamotages en universele regels te verbuigen om de handel met deze nederzettingen en Israël als geheel in stand te houden, in een tijd van onuitsprekelijke wreedheden, riskeert de EU aansprakelijk te worden voor het helpen en bijstaan van een apartheidsregime en zijn gruwelijke misdaden”, zei ze. Door te suggereren dat Palestijnse rechten ondergeschikt zijn aan de Europese economische belangen, wat de EU nog verder zou schaden, werd de geloofwaardigheid onder de Palestijnen en andere volkeren in het zuidelijke deel van de wereld al in gevaar gebracht.”
22 juli 2024, Juridische analyse van de Europese Unie over de uitspraak van het ICJ (transcriptie)
The Intercept publiceert een reproductie van de onderstaande juridische analysememo, waarbij enkele administratieve aantekeningen zijn verwijderd.
EUROPEAN EXTERNAL ACTION SERVICE
The Director
SG. LD
Legal Department
Brussels, 22 July 2024
NOTE FOR THE ATTENTION OF JOSEP BORRELL FONTELLES HIGH REPRESENTATIVE
Subject: The ICJ Advisory Opinion of 19 July 2024 in respect of the Occupied Palestinian Territory
I. Introduction
On 19 July 2024, the International Court of Justice (“the Court”) delivered its Advisory Opinion in respect of the “Legal Consequences arising from the Policies and Practices of Israel in the Occupied Palestinian Territory, including East Jerusalem”. It replied to two questions, which the General Assembly had submitted to it on 30 December 2022:
(a) “What are the legal consequences arising from the ongoing violation by Israel of the right of the Palestinian people to self-determination, from its prolonged occupation, settlement and annexation of the Palestinian territory occupied since 1967, including measures aimed at altering the demographic composition, character and status of the Holy City of Jerusalem, and from its adoption of related discriminatory legislation and measures?
(b) How do the policies and practices of Israel […] affect the legal status of the occupation, and what are the legal consequences that arise for all States and the United Nations from this status?”
The present note briefly presents the Advisory Opinion (“the Opinion”) (II), provides a few observations on its possible legal implications (III) and suggests a conclusion (IV). The detailed reasoning of the Court is summarised in Annex 1. Annex 2 contains a summary of EU positions which were shared with Member States when preparing their national submissions to the Court.
II. The Opinion
In the proceedings, over fifty States and three international organisations submitted observations. From the EU, only a third of Member States engaged in the process.
After having affirmed its jurisdiction and underlined there is no compelling reason why it should not answer the questions posed by the UNGA, the Court clarifies that Israel has duties as an occupying power in the West Bank and East Jerusalem. Such duties also exist vis-à-vis Gaza, even after the withdrawal of its military presence, commensurate to the remaining ability of Israel to exercise effective control there (control of airspace, access by land, delivery of certain basic services).
Importantly, the Court then stresses that occupation is temporary in nature. Even prolonged occupation does not give title to sovereignty over the occupied territory. Applying the applicable standards of international humanitarian law, as complemented by human rights obligations that apply also for Israeli conduct beyond its national borders, the Court then scrutinizes Israeli policies and practices. The Court is convinced that Israeli settlements are meant to be permanent and quotes numerous indicators in that direction. It also stresses the duty not to annex territory, the prohibition to apply discriminatory legislation and the right to self-determination of the Palestinian people. Significantly, the Court considers that a broad array of legislation adopted and measures taken by Israel in its capacity as an occupying Power constitutes a breach of Article 3 of the UN Convention on the Elimination of Racial Discrimination (CERD), which prohibits racial segregation and apartheid.
In the most important part of the opinion, the Court analyses the “effects” of the Israeli policies on the legality of the occupation and on the obligations of other States and international organisation. In the view of the Court, the sustained abuse by Israel of its position as an occupying Power, through annexation and an assertion of permanent control over the Occupied Palestinian Territory and continued frustration of the right of the Palestinian people to self-determination, violates fundamental principles of international law. On this basis, the Court comes to the following substantive operational conclusions:
(3) The State of Israel’s continued presence in the Occupied Palestinian Territory is unlawful;
(4) The State of Israel is under an obligation to bring to an end its unlawful presence in the Occupied Palestinian Territory as rapidly as possible;
(5) The State of Israel is under an obligation to cease immediately all new settlement activities, and to evacuate all settlers from the Occupied Palestinian Territory;
(6) The State of Israel has the obligation to make reparation for the damage caused to all the natural or legal persons concerned in the Occupied Palestinian Territory;
(7) All States are under an obligation not to recognise as legal the situation arising from the unlawful presence of the State of Israel in the Occupied Palestinian Territory and not to render aid or assistance in maintaining the situation created by the continued presence of the State of Israel in the Occupied Palestinian Territory;
(8) International organisations, including the United Nations, are under an obligation not to recognize as legal the situation arising from the unlawful presence of the State of Israel in the Occupied Palestinian Territory;
(9) The United Nations, and especially the General Assembly, which requested this opinion, and the Security Council, should consider the precise modalities and further action required to bring to an end as rapidly as possible the unlawful presence of the State of Israel in the Occupied Palestinian Territory.
III. Legal significance and implications
1. The legal status of advisory opinions
Advisory Opinions of the International Court of Justice are not legally binding. Nevertheless, they carry great significance and legal authority, because the Court interprets binding principles of international law, such as the right to self-determination and the duties of occupying States. Therefore, even if formally non-binding, the Advisory Opinion clarifies Israel’s obligations under international law as regards the Occupied Palestinian Territory and the related obligations of other States and international organisations, including the EU.
Israel did not participate in the proceedings. It only submitted a brief written statement arguing that it has not given consent to judicial settlement of its dispute with Palestine, and that the Opinion would force such a settlement without Israel’s consent. The Court, however, rejected this argument when examining potential reasons why it should render an Advisory Opinion. It found that Advisory Opinions do not constitute a judicial settlement of bilateral disputes, but rather clarify international law principles beyond the question of Israel and Palestine, in particular the duty of non-recognition for States and international organizations.
2. The legal implications of the operative parts
a) The illegality of prolonged occupation and the duty to end it (OP 3 and OP 4)
The Opinion was adopted with a large majority, with operative articles on settlements and reparations adopted by 14 to 1 votes, while the operative articles stating that occupation is unlawful and must be brought to an end were adopted by a majority of 11 to 4 votes. Next to Vice-President Sebutinde (who generally thought that the Court should not have expressed itself on the questions), Judges Abraham, Tomka and Aurescu voted against this point.
This divide in the bench (and the absence of a common EU position on this point) shows that this proposition was not clear-cut. However, for the majority, the key point was that Israeli settlement activity went beyond the rights of an occupying power to temporarily govern the territory under its effective control. It sends a strong signal against annexation of territory by force, even if “sliced” over time, and even if practiced by “private” settlers who received ex-post authorisation and support by the State for their illegal activities.
The position adopted by the Court is broadly in line with the key demands expressed by the State of Palestine, the League of Arab States and the Organisation of Islamic Conference, with the notable exception of the “right of return” of all Palestinian refugees to their original places of residence.2 The Opinion requires that “all Palestinians displaced during the occupation” be able to return to their original place of residence”, with the preceding sentence mandating the return of seized land “since [Israel’s] occupation started in 1967” (§ 270). The Advisory Opinion thus appears to endorse the “two-State” approach as regards residence rights, with the “Green line” as the demarcating border between them. It does not analyse the situation and potential rights of Palestinians who became refugees before 1967.
Another contentious issue relates to the Court’s treatment of Article 3 of the Convention on the Elimination of Racial Discrimination (CERD) on the prohibition racial segregation and apartheid. While the Court was unanimous that “Israel’s legislation and measures constitute a breach of Article 3 CERD” (§ 229), it did not specify on the basis of which of the two elements contained in this provision (racial segregation or apartheid) it comes to this conclusion. While President Salam (§§ 14-32) and Judge Tladi (§ 36) qualified Israeli practices as “tantamount to apartheid” or having the “character of apartheid” in their respective individual declarations, Judges Iwasawa (§ 13) and Nolte (§ 8) argue that the Court did not make such a finding.
b) The Israeli duty to evacuate the settlers and make reparation (OP 5 and OP 6)
Probably the most far-reaching conclusion relates to the obligation of Israel “to cease immediately all new settlement activities” and to “evacuate all settlers from the Occupied Palestinian Territory” (OP 5). The duty to evacuate concerns 465,000 residents of the West Bank and some 230,000 residents of East Jerusalem. At the same time, the opinion contains a nuance on the timing. While the implementation of the most urgent requirement, i.e. ceasing new construction of settlements, must be done “immediately”, “bringing to an end” of the “unlawful presence” must only be brought about “as rapidly as possible” (OP 4). This could be read together with OP 9, according to which the UNGA and the UNSG should consider “precise modalities and further action” to bring an end to the unlawful presence of the State of Israel in the Occupied Palestinian Territory. In the Chagos case (where the UK was requested, in an Advisory Opinion, to respect that the Chagos Islands are part of Mauritius), the UNGA adopted, only three months later, Resolution 73/295, in which it interpreted the wording “as rapidly as possible” as “no more than six months from the adoption of the present resolution”.
As regards the duty of reparation for the damage caused to all persons concerned (OP 6), the question will arise how to organize the claims and their satisfaction (establishment of an International Claims Commission?). Due to the inherent complexity of this point, it would be wise to include this point in the “precise modalities” to be agreed by the UNGA and the UNSC under OP 9.
c) The obligation of non-recognition of States and international organisations (OP 7 and OP 8)
In OP 7 and OP 8 the Court stresses the obligation “not to recognise as legal the situation arising from the unlawful presence of the State of Israel in the Occupied Palestinian Territory”. This obligation of non-recognition is bearing on both States and international organisations, which include the European Union.
The EU has a long standing policy of not recognising any changes to 1967 lines between Israel and the West Bank. It has also committed to work within the UN toward an equitable two-State solution to the conflict, implying the establishment of a Palestinian State and therefore the end of Israeli occupation of the Occupied Palestinian Territory. The precise position of the EU on recognition (July 2014) was as follows:
“An agreement on the borders of the two states, based on 4 June 1967 lines with equivalent land swaps as may be agreed between the parties. The EU will recognize changes to the pre-1967 borders, including with regard to Jerusalem, only when agreed by the parties.”
In its most recent conclusions of 27 June 2024, the European Council invited the Council to take work forward on further restrictive measures against extremist settlers in the West Bank and condemned the Israeli government’s decisions to further expand illegal settlements across the occupied West Bank and urged Israel to reverse these decisions. It reiterated its unwavering commitment to “lasting and sustainable peace in accordance with the relevant resolutions of the UN Security Council, on the basis of the two-state solution, with the State of Israel and an independent, democratic, contiguous, sovereign and viable State of Palestine living side-by-side in peace, security and mutual recognition”. It also committed the EU to “continue to work with international partners towards reviving a political process to this end” and noted “that a credible pathway to Palestinian statehood is a crucial component of that political process”.
Agreed EU policy is therefore in line with the obligations under international law as interpreted by the Court as regards other States and international organisations in points (7) and (8) of the operative parts of the Opinion. The envisaged measures against extremist settlers will further align EU policy with the Opinion.
Another question concerns trade relations with the occupied territories. Here the Court emphasises the duty of distinguishing dealings with Israel between its own territory and the Occupied Palestinian Territory (§ 278). For the Court it encompasses the obligation to abstain from treaty relations with Israel in all cases in which it purports to act on behalf of the Occupied Palestinian Territory or a part thereof on matters concerning the Occupied Palestinian Territory or a part of its territory. This view is already followed by the EU, as the Court of Justice of the European Union has delineated the territorial scope of application of the EU-Israel and the EU-PLO Agreements in line with this principle. More difficult to discern is the duty to “to abstain from entering into economic or trade dealings with Israel concerning the Occupied Palestinian Territory or parts thereof which may entrench its unlawful presence in the territory” and to “take steps to prevent trade or investment relations that assist in the maintenance of the illegal situation created by Israel in the Occupied Palestinian Territory” (§ 278). In this respect, EU law requires labelling indicating that foodstuffs originate in the West Bank and settlements. It is a matter of political appreciation of whether further measures are needed in this respect.
Among other legal consequences, the Opinion might encourage further litigation before national courts in relation to arms sales or other form of assistance to Israel, based on the argument that this is used to maintain the situation created by the continued presence of the State of Israel in the Occupied Palestinian Territories. The Opinion might also exacerbate the already existing boycotts and citizens petitions for a total ban on trade with products originating in the settlements.
IV. Conclusion
In view of the elements above, the Legal Department considers that
1. The Advisory Opinion clarifies international obligations binding on Israel as occupying power of the Occupied Palestinian Territory; the fact that the opinion itself is advisory in nature does not change the nature of Israel’s legal obligations.
2. The illegality per se of the prolonged occupation constitutes a new element in the legal analysis of Israel’s presence in the Occupied Palestinian Territory.
3. The duty to end settlement activities and to evacuate a significant number of settlers needs to be taken into account in any future peace initiative.
4. The long-standing position of the European Union on the illegality of settlements beyond the Green Line is in conformity with the duty of international organizations not to recognize as legal the situation arising from the unlawful presence of the State of Israel in the Occupied Palestinian Territory. It is matter of further political appreciation whether to revisit the EU’s policy vis-à-vis the import of goods from the settlements.
5. Given that the final operative article (9) of the Advisory Opinion stresses a particular role of both the UN General Assembly and the UN Security Council in defining the precise modalities how to bring an end to the illegal occupation, any future EU initiatives should take their findings into account.
e-signed
Frank Hoffmeister
Bron: theintercept.com
