De Groep van Zeven (G-7) landen zijn het onlangs eens geworden over een centraal onderdeel van hun economische benadering van China – “risicovermindering” – en, net zo belangrijk, “risicovermindering, niet ontkoppeling”. Deze uitdrukking is afkomstig van de Europese Unie, dus de overeenkomst lijkt breed.
Het “ontkoppelen” van de economie van een groot land van China was altijd onmogelijk en klinkt hard radicaal, maar het is een veelgebruikt en verdeeld woord in Chinese beleidskringen. Het woord “risico’s verminderen” klinkt aanzienlijk gematigder, is intuïtief logisch en heeft nu geleid tot een breed gepubliceerde consensus over het Chinese beleid in een grote verscheidenheid aan verschillende landen.
Maar in werkelijkheid is het woord “risicovermindering” uiterst dubbelzinnig en de betekenis ervan onzeker. Het woord zelf zegt ons weinig over het beleid van China. De reikwijdte hangt allemaal af van hoe het woord wordt geïnterpreteerd. Zeer waarschijnlijk zullen verschillende landen “risicovermindering” anders interpreteren en toepassen, waardoor er divergentie ontstaat en geen consensus – in sommige landen ontstaat een bescheiden reikwijdte van economische scheiding, in sommige mogelijk een beleid dat vergelijkbaar is met “ontkoppeling”.
Er zijn drie delen in de enorme onzekerheid over wat “risicovermindering” betekent en de waarschijnlijke verschillen in de toepassing ervan.
Ten eerste, wat betekent de “de” in “de-risking”? Sommige toonaangevende woordenboeken definiëren “de-risking” als “to elimineren risico” of “naar verwijderen risico.” Anderen definiëren het als “de mogelijkheid verkleinen dat er iets ergs zal gebeuren” of iets maken “minder riskant.” Het Amerikaanse ministerie van Buitenlandse Zaken in een niet-Chinese context definieert “risicovermindering” als “naar voorkomenin plaats van risico’s te beheren.
Deze verschillende definities zouden leiden tot zeer verschillende “risicovermindering”-beleidslijnen. Als je het risicoverminderingsdoel met China definieert als het “elimineren” van de relevante risico’s, in plaats van ze te “verminderen”, zul je veel verdergaande maatregelen nemen.
De tweede grote onzekerheid is wat telt als een relevant risico. Zelfs als je de-risking definieert als het verkleinen in plaats van het elimineren van risico’s, hangt de potentiële reikwijdte van de-risking en de mate van economische scheiding van China af van wat problemen worden behandeld als relevante risico’s.
De meest voorkomende risico’s die de Amerikaanse regering aanhaalt bij het bespreken van economische scheidingen met China zijn risico’s voor de nationale veiligheid. Zoals president Joe Biden het onlangs op de G-7-top verwoordde, houdt risicovermindering in: “het beschermen van een beperkt aantal geavanceerde technologieën die cruciaal zijn voor onze nationale veiligheid” – met de grootste focus op “technologie die het militaire evenwicht zou kunnen doen kantelen”. Het beschermen van de ‘nationale veiligheid’ is waarschijnlijk de belangrijkste taak van de nationale overheid. Het is ook een breed en vaag begrip. Het ministerie van Handel heeft bijvoorbeeld expliciet de “nationale veiligheid” exportcontroles op China omarmd met betrekking tot technologieën die “de snelheid en nauwkeurigheid van zijn militaire besluitvorming, planning en logistiek verbeteren”. Dit zou grote sectoren van de Amerikaanse productie en export omvatten, waarbij onderzoeks- en communicatiemiddelen met overwegend civiel gebruik betrokken zijn.
Bovendien hebben presidenten historisch gezien hun autoriteit te veel gebruikt om de “nationale veiligheid” te beschermen. (President Donald Trump beriep zich bijvoorbeeld op “nationale veiligheid” onder sectie 232 van de Trade Expansion Act om absurde tarieven op te leggen aan de invoer van staal en aluminium uit Canada.) beveiliging’ zou dicht bij ‘ontkoppeling’ kunnen komen te staan.
Naast “nationale veiligheid”, kunnen veel andere problemen waarbij China betrokken is, worden opgenomen in een risicoverminderingsbeleid – mensenrechten, Bijvoorbeeld. De Amerikaanse regering heeft al toestemming gegeven voor het gebruik van economische instrumenten zoals exportcontroles tegen China om “een aanzienlijk risico” aan te pakken met betrekking tot “activiteiten die in strijd zijn met de … [United States’] buitenlands beleid belang van de bescherming van de mensenrechten.”
De-risking zal ook zeker een verscheidenheid aan problemen aanpakken economische risico’s China poseert. De communiqués van de G-7 richten zich vooral op risico’s voor “economische veerkracht en economische veiligheid”. Risicovermindering omvat het nemen van alle economische stappen die een land nodig acht om toeleveringsketens te diversifiëren, buitensporige afhankelijkheid van Chinese toeleveringsketens te verminderen en economische dwang te weerstaan. Biden, die persoonlijk het beleid van “risicovermindering, niet ontkoppeling” omarmde, breidde deze lijst met economische risico’s uit en voegde er expliciet aan toe “het tegengaan van schadelijke praktijken die onze werknemers pijn doen”. Zou enig land tot de conclusie komen dat de economische groei van China zelf een risico vormt voor zijn eigen economische kracht? (In het communiqué van de leiders van de G-7 staat: “Onze beleidsbenaderingen zijn niet bedoeld om China schade toe te brengen, noch proberen we de economische vooruitgang en ontwikkeling van China te dwarsbomen.” Chinese officiële media negeren deze verklaring en zeggen dat het doel van de G-7 is “om China onderdrukken en in bedwang houden.”)
De derde grote onzekerheid over het wegnemen van risico’s is hoe een bepaald risico wordt beoordeeld en afgewogen tegen de andere nationale belangen van een land bij het beslissen of actie moet worden ondernomen tegen China en wat die actie zou moeten zijn. De meeste risico’s zullen een complexe beoordeling vereisen alvorens te beslissen of en welke stappen van economische afscheiding van China worden genomen. Hoe waarschijnlijk of hoe schadelijk moet een bepaald risico zijn? Hoe vinden de besluitvormers van verschillende landen de balans tussen een potentieel risico en wat substantiële voordelen kunnen zijn voor burgers en voor verschillende fabrikanten en investeerders? Bovendien, welke economische instrumenten zullen regeringen gebruiken om de risico’s aan te pakken? Diversificatie van toeleveringsketens en exportcontroles zijn zeker. Maar het beperken van uitgaande investeringen blijft een zeer controversieel onderwerp waarover landen verdeeld zijn – niet alleen vanwege de binnenlandse politieke macht van investeerders, maar ook omdat het beperken van uitgaande investeringen tot China controversiële beslissingen zou inhouden over welke investeerders onder welke landen vallen en uiterst complexe investeringsbeoordelingen. .
Het is absoluut belangrijk om het eens te worden over een gedeeld doel om risico’s te verminderen, en de officiële media van China hebben het ronduit fout dat “risicovermindering” hetzelfde is als “ontkoppeling”. Maar niemand kan nu zeggen welk beleid verschillende landen zullen voeren onder het label risicovermindering. “Risico’s verminderen” is op dit moment slechts een woord, en wat ik hier heb gezegd, gaat helemaal over het verschil tussen “woorden” en het uitvoeren van “acties”.
De woorden die overheden gebruiken, doen er zeker toe. En meer dan ooit zijn woorden – in tegenstelling tot “daden” – centraal komen te staan in het bestuur door middel van verklaringen, briefings in de media, lekken en, natuurlijk, geschreven wetten zelf. “De-risking” is een keuze uit een zeer dubbelzinnig woord. Overheden gebruiken de hele tijd dubbelzinnige woorden om meerdere redenen: om consensus op te bouwen, om ruime interpretatieruimte te creëren en dus een breed scala om beleid te maken, soms zelfs om het publiek en andere landen te misleiden.
Maar dergelijke woorden moeten worden geïnterpreteerd en betekenis krijgen, en vervolgens moeten acties worden bedacht. Totdat daden de plaats innemen van woorden, zullen we niet weten wat het nieuwe “risicovermindering”-beleid is. Maar we kunnen redelijkerwijs voorspellen dat er in feite een sterk uiteenlopend “risicovermindering” -beleid van verschillende landen zal zijn – niet de consensus die we nu hebben.
Bron: www.brookings.edu
